Γραφείο Προϋπολογισμού: 5 προτάσεις για να «ανοίξουν» σπίτια – Αξιοποίηση του αποθέματος υφιστάμενων κατοικιών
Η εκτίναξη του κόστους στέγασης στην Ελλάδα τα τελευταία χρόνια οφείλεται όχι μόνο στην περιορισμένη ανάκαμψη της οικοδομικής δραστηριότητας και στις χαμηλότερες επενδύσεις σε νέες κατοικίες μετά την οικονομική κρίση, αλλά και στο γεγονός ότι μεγάλο μέρος των υφιστάμενων κατοικιών παραμένει κενό και δεν διατίθεται για μακροχρόνια μίσθωση ή πώληση.
σχετικά άρθρα
Στη διαπίστωση αυτή καταλήγει μελέτη του Γραφείου Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή, που επισημαίνει ότι, ενώ ο συνολικός αριθμός των κατοικιών στη χώρα μας κατέγραψε μικρή αύξηση μεταξύ 2011 και 2021, ο αριθμός των διαθέσιμων προς ενοικίαση κατοικιών μειώθηκε την ίδια περίοδο κατά περισσότερο από 10% και ο αριθμός των προσφερόμενων προς πώληση υποχώρησε κατά το 1/3. Η μειωμένη αξιοποίηση του υπάρχοντος οικιστικού αποθέματος αναδεικνύεται, έτσι, σε βασική αιτία του στεγαστικού προβλήματος, το οποίο, σύμφωνα με το Γραφείο Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή, πρέπει να αντιμετωπιστεί μέσω μιας ισορροπημένης στρατηγικής που θα συνδυάζει τη στήριξη των νέων κατασκευών με πολιτικές καλύτερης αξιοποίησης των υπαρχουσών κατοικιών.
Προς την κατεύθυνση αυτή, προτείνονται πέντε δέσμες μέτρων, οι οποίες περιλαμβάνουν την προώθηση της επίλυσης κληρονομικών και κτηματολογικών εκκρεμοτήτων, τη θέσπιση φορολογικών κινήτρων για τις μακροχρόνιες μισθώσεις, τη στήριξη των ανακαινίσεων, ρυθμιστικές παρεμβάσεις στην αγορά βραχυχρόνιων μισθώσεων και συμπληρωματικές δημόσιες επενδύσεις σε κατοικίες.
Το τρίτο κείμενο εργασίας του Γραφείου Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή βάζει στο «μικροσκόπιό» του την εγχώρια αγορά κατοικίας και έχει τίτλο “House Prices and Marketable Housing Supply in Greece: A Housing Utilization Perspective” («Τιμές και διαθεσιμότητα κατοικιών προς ενοικίαση και πώληση στην Ελλάδα: Μια προσέγγιση με βάση την πραγματική δυνατότητα αξιοποίησης των κατοικιών»). Συντάκτες του είναι ο ερευνητής στο Γραφείο Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή και διδάσκων στο Οικονομικό Πανεπιστήμιο Αθηνών Στέλιος Γιαννουλάκης, ο ερευνητής στο Γραφείο Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή Μιχάλης Σταύρακας και ο Συντονιστής του Γραφείου Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή και Καθηγητής Οικονομικών στην Adam Smith Business School του Πανεπιστημίου της Γλασκόβης Γιάννης Τσουκαλάς.
Το παράδοξο της ελληνικής αγοράς κατοικίας
Εξετάζοντας τα στοιχεία της τελευταίας Απογραφής που διενήργησε η ΕΛΣΤΑΤ, οι συγγραφείς σημειώνουν ότι η Ελλάδα διαθέτει μεγάλο απόθεμα κατοικιών, από τις οποίες όμως περίπου το 1/3 δηλώνεται ως κενό. Ειδικότερα, σύμφωνα με την Απογραφή Πληθυσμού – Κατοικιών 2021, το σύνολο των κατοικιών ξεπερνά τα 2,2 εκατομμύρια, αλλά το 34,5% εξ αυτών είναι κενό. Εκ πρώτης όψεως, αυτό φαίνεται ασύμβατο με τις αυξανόμενες τιμές των οικιστικών ακινήτων, αλλά δεν είναι, επειδή ένα σπίτι που δηλώνεται κενό δεν είναι απαραιτήτως και διαθέσιμο στην αγορά για ενοικίαση ή πώληση.
Μεταξύ 2011 και 2021, βάσει των αντίστοιχων Απογραφών, ο συνολικός αριθμός κατοικιών στην Ελλάδα αυξήθηκε κατά 3,5%. Ωστόσο, την ίδια περίοδο ο αριθμός των κενών κατοικιών που ήταν διαθέσιμες για (μακροχρόνια) ενοικίαση μειώθηκε κατά 10,4% και ο αριθμός των κενών κατοικιών που προσφέρονταν προς πώληση συρρικνώθηκε κατά 33,1%. Παράλληλα, οι αδρανείς κενές κατοικίες, δηλαδή οι κενές κατοικίες που δεν προσφέρονταν ούτε για ενοικίαση ούτε για πώληση, αυξήθηκαν κατά 6,1%, από τα 1,71 εκατομμύρια στα 1,81 εκατομμύρια σπίτια.
Έτσι, ενώ το συνολικό απόθεμα κατοικιών ενισχύθηκε, το απόθεμα κατοικιών που ήταν διαθέσιμες στην αγορά προς ενοικίαση ή πώληση υποχώρησε και διαμορφώθηκε στο 72,5% το 2021, έναντι 73,2% το 2011. «Η διαφορά φαίνεται μικρή σε επίπεδο ποσοστού, αλλά είναι οικονομικά σημαντική γιατί αφορά πολύ μεγάλο απόθεμα κατοικιών», υπογραμμίζεται στη μελέτη. Μάλιστα, διευκρινίζεται ότι η μείωση αυτή αποτελεί συντηρητική εκτίμηση, καθώς «δεν αποτυπώνει πλήρως κατοικίες που μπορεί να έχουν ουσιαστικά αποσυρθεί από την αγορά μακροχρόνιας μίσθωσης επειδή διατίθενται για βραχυχρόνια μίσθωση ή εμπίπτουν σε άλλες κατηγορίες διαθεσιμότητας» (π.χ. παραμένουν μη διαθέσιμες λόγω νομικών ή κληρονομικών ζητημάτων, κακής κατάστασης, χρήσης από αλλοδαπούς, εποχικής χρήσης ή επειδή βρίσκονται σε περιοχές όπου δεν υπάρχει ζήτηση για κατοικίες).
Το ερευνητικό δοκίμιο δεν υιοθετεί την άποψη ότι οι βραχυχρόνιες μισθώσεις από μόνες τους εξηγούν την όξυνση των δυσκολιών στην αγορά κατοικίας. Αντιθέτως, αναφέρονται πρόσφατα στοιχεία που υποδηλώνουν ότι ο άμεσος αντίκτυπός τους πιθανώς να είναι περιορισμένος σε συνολικό επίπεδο.
Η μερική ανάκαμψη του κατασκευαστικού κλάδου δεν αρκεί για να επιλύσει από μόνη της το στεγαστικό πρόβλημα
Η ανάλυση του Γραφείου Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή παρατηρεί ότι στον δημόσιο διάλογο μια συνήθης εξήγηση για τη ραγδαία αύξηση του κόστους της στέγης στην Ελλάδα είναι ότι οι νέες κατοικίες που χτίζονται δεν επαρκούν για να καλυφθεί η ζήτηση.
Η κατασκευαστική δραστηριότητα ουσιαστικά «πάγωσε» κατά τη διάρκεια της κρίσης χρέους και έχει μόνο μερικώς ανακάμψει: η ακαθάριστη προστιθέμενη αξία στον κατασκευαστικό τομέα μειώθηκε από σχεδόν 18 δισ. ευρώ το 2007 σε λιγότερο από 5 δισ. ευρώ κατά τη δεκαετία του 2010. Οι άδειες οικοδομής επίσης κατέρρευσαν μετά το 2007 και παραμένουν πολύ χαμηλότερα από τα προ της κρίσης επίπεδα.
Παράλληλα, οι επενδύσεις σε κατοικίες εξακολουθούν να είναι πολύ μικρότερες σε σύγκριση με τα προ της κρίσης επίπεδα: το 2025 ανήλθαν σε μόλις 3,1% του ΑΕΠ, έναντι μέσου όρου 5% στην ΕΕ και ενώ στα μέσα της δεκαετίας του 2000 ξεπερνούσαν το 10% του ΑΕΠ. Μέρος της μεγάλης αυτής υποχώρησης αντισταθμίστηκε πρόσφατα από την αύξηση των άμεσων ξένων επενδύσεων στην αγορά ακινήτων, οι οποίες από το 2019 ξεπερνούν τα 800 εκατ. ευρώ ετησίως.
Ωστόσο, αυτές οι εισροές αφορούν κυρίως συγκεκριμένα τμήματα της αγοράς και δεν μεταφράζονται απαραιτήτως σε επέκταση του οικιστικού αποθέματος που διατίθεται στην εγχώρια αγορά.
Σε κάθε περίπτωση, τα παραπάνω, όπως τονίζεται, δεν αποτελούν τη συνολική εξήγηση του προβλήματος, αλλά μέρος της εξήγησης.
Το συνολικό οικιστικό απόθεμα παρέμεινε αρκετά ανθεκτικό και προβλέπεται να επανέλθει στα προ κρίσης επίπεδα μέχρι το τέλος της τρέχουσας δεκαετίας. Συνεπώς, καθοριστική σημασία έχει όχι μόνο ο συνολικός αριθμός κατοικιών αλλά η πραγματική διαθεσιμότητά τους στην αγορά.
Η επίπτωση της μειωμένης αξιοποίησης των υφιστάμενων κατοικιών
Προκειμένου να ποσοτικοποιήσει την επίπτωση που έχει στις τιμές των ακινήτων η μειωμένη αξιοποίηση του υπάρχοντος στεγαστικού αποθέματος, η ανάλυση του Γραφείου Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή επιστρατεύει ένα προσαρμοσμένο στην ελληνική οικονομία μακροοικονομικό μοντέλο.
Το μοντέλο διακρίνει μεταξύ του συνόλου των κατοικιών και της πραγματικής ροής ακινήτων τα οποία είναι διαθέσιμα στην αγορά για να καλύψουν τις στεγαστικές ανάγκες των νοικοκυριών. Στη συνέχεια, γίνεται μια προσομοίωση του τρόπου που η μείωση των διαθέσιμων στην αγορά κατοικιών επηρεάζει τις πραγματικές τιμές τους και αναπτύσσεται σειρά σεναρίων. Σύμφωνα με τα σενάρια αυτά, ο αντίκτυπος στις πραγματικές τιμές των κατοικιών, διατηρώντας σταθερούς άλλους παράγοντες που μπορεί να συμβάλλουν στην άνοδο των τιμών (π.χ. αύξηση του εισοδήματος, του κόστους κατασκευής και των τιμών των οικοπέδων, συνθήκες χρηματοδότησης, ζήτηση από το εξωτερικό κ.ά.), ανέρχεται έως το 19,1%.
Μάλιστα, εάν δεν είχαν ανακάμψει καθόλου οι οικιστικές επενδύσεις, η αύξηση στις πραγματικές τιμές των κατοικιών εξαιτίας της μειωμένης αξιοποίησης του οικιστικού αποθέματος θα μπορούσε να φθάσει το 26,7%.
Μολονότι – όπως υπογραμμίζεται στη μελέτη – τα αποτελέσματα από την εφαρμογή του μοντέλου θα πρέπει να ερμηνευθούν ως σενάρια εργασίας, και όχι ως ακριβείς προβλέψεις ή πλήρης αιτιώδης ανάλυση της αύξησης των τιμών των κατοικιών, προκύπτει σαφώς ότι μεγάλο μέρος των ονομαστικών αυξήσεων στις τιμές των κατοικιών την περίοδο 2018-2025 μπορεί να αποδοθεί στην περιορισμένη αξιοποίηση του υπάρχοντος αποθέματος κατοικιών προς ενοικίαση ή πώληση.
Η διαπίστωση αυτή ενισχύεται στο ερευνητικό δοκίμιο από ένα υποθετικό σενάριο που απαντά στο ερώτημα «τι θα συνέβαινε εάν η Ελλάδα επέστρεφε σταδιακά στα χαμηλότερα επίπεδα κενών ακινήτων που παρατηρούνταν το 2001;».
Σε αυτό το σενάριο οι κατοικίες που δεν αξιοποιούνται για ενοικίαση ή πώληση ή υποαξιοποιούνται, επιστρέφουν στην αγορά σε ορίζοντα 6ετίας. Το μοντέλο δείχνει ότι μια τέτοια ενεργοποίηση του υφιστάμενου στεγαστικού αποθέματος θα μπορούσε να ασκήσει σημαντική πτωτική πίεση στις πραγματικές τιμές των κατοικιών. Ειδικότερα, ανάλογα με τις επιμέρους υποθέσεις εργασίας, οι πραγματικές τιμές των κατοικιών μειώνονται κατά περίπου 15,5%-24,6%.
Η μελέτη του Γραφείου Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή αναγνωρίζει, βεβαίως, ότι κάτι τέτοιο δεν θα ήταν εύκολο να επιτευχθεί ούτε σημαίνει πως όλες οι κενές κατοικίες μπορούν πράγματι να επανενταχθούν στην αγορά, καθώς πολλές από αυτές βρίσκονται σε κακή κατάσταση ή σε περιοχές με περιορισμένη ζήτηση ή δεν είναι εφικτό να αξιοποιηθούν εξαιτίας νομικών και ιδιοκτησιακών ζητημάτων.
Ωστόσο, το αποτέλεσμα επιβεβαιώνει το βασικό συμπέρασμα της ανάλυσης: η Ελλάδα δεν χρειάζεται μόνο περισσότερες κατοικίες· χρειάζεται επίσης καλύτερη αξιοποίηση του αποθέματος κατοικιών που ήδη διαθέτει.
Προτεινόμενα μέτρα στεγαστικής πολιτικής
Από τα ευρήματα της μελέτης προκύπτει ότι οι παρεμβάσεις από την πλευρά της ζήτησης για την κάλυψη των οξυμένων στεγαστικών αναγκών όχι μόνο δεν επαρκούν, αλλά μπορεί να επιδεινώσουν την κατάσταση εάν η προσφορά κατοικιών παραμείνει περιορισμένη.
Για μια ισορροπημένη στεγαστική στρατηγική, η πολιτική πρόκληση είναι διττή: να στηριχθεί η νέα δόμηση, όπου χρειάζεται, και να διατεθεί ξανά στην αγορά όσο το δυνατόν μεγαλύτερο μέρος του αναξιοποίητου οικιστικού αποθέματος. Στο πλαίσιο αυτό, το Γραφείο Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή προτείνει 5 άξονες μέτρων:
1. Ώθηση στην επίλυση κληρονομικών και κτηματολογικών εκκρεμοτήτων. Η ολοκλήρωση και ο εξορθολογισμός του Κτηματολογίου και η μείωση του συμβολαιογραφικού κόστους για μεταβιβάσεις ακινήτων μικρής αξίας θα μπορούσαν να συμβάλουν στην επαναχρησιμοποίηση αδρανών κατοικιών.
2. Φορολογικά κίνητρα για μακροχρόνιες μισθώσεις. Οι μακροχρόνιες μισθώσεις μπορούν να γίνουν πιο ελκυστικές έναντι των βραχυχρόνιων με τη θέσπιση αλλαγών στο ισχύον φορολογικό πλαίσιο, όπως μειωμένου φορολογικού συντελεστή για το εισόδημα από μακροχρόνιες μισθώσεις.
3. Στήριξη των ανακαινίσεων. Στοχευμένες επιδοτήσεις για ανακαινίσεις ή προγράμματα πράσινων δανείων, υπό την προϋπόθεση ότι στη συνέχεια τα ακίνητα θα εντάσσονται στην αγορά μακροχρόνιας μίσθωσης για τουλάχιστον ένα ορισμένο χρονικό διάστημα, θα μπορούσαν να συντελέσουν στην αντιμετώπιση τόσο των ενεργειακών όσο και των στεγαστικών προκλήσεων.
4. Ρύθμιση των βραχυχρόνιων μισθώσεων. Η καθιέρωση διαφορετικού φορολογικού καθεστώτος, αδειοδοτικών απαιτήσεων ή τελών σε περιοχές υψηλής ζήτησης θα μπορούσαν να συνεισφέρουν στην επιστροφή ακινήτων από τη βραχυχρόνια στη μακροχρόνια αγορά ακινήτων. Τα μέτρα αυτά θα πρέπει να εξισορροπούν τα οφέλη για τη στέγαση με τις επιπτώσεις στον τουριστικό τομέα.
5. Συμπληρωματικές δημόσιες επενδύσεις σε κατοικίες. Πολιτικές που δίνουν ώθηση στη νέα οικοδομική δραστηριότητα – μέσω ταχύτερων αδειοδοτήσεων, χαμηλότερου κατασκευαστικού κόστους και στοχευμένης μεταρρύθμισης των χρήσεων γης στις αστικές περιοχές – είναι απαραίτητες, αλλά πρέπει να αποτελέσουν συμπληρωματικά μέτρα, και όχι υποκατάστατα μέτρων για την ενεργοποίηση του αποθέματος υφιστάμενων κατοικιών.
Ιδίως οι δημόσιες επενδύσεις σε κοινωνική και προσιτή κατοικία σε αστικές περιοχές υψηλής ζήτησης θα μπορούσαν να διευρύνουν την προσφορά σε τμήματα της αγοράς τα οποία δεν καλύπτονται από την ιδιωτική οικοδομική δραστηριότητα.
